日本與我國都是以家庭經營為主體的小農國家，在發(fā)展適度規(guī)模經營與扶持小農戶上面臨相似的矛盾。日本正反兩面的經驗教訓，對于我們推動小農戶與現代農業(yè)有機銜接，具有重要參考價值。

　　實現小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接，是十九大提出的重要目標。今年2月，中辦、國辦印發(fā)的《關于促進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》指出：“必須正確處理好發(fā)展適度規(guī)模經營和扶持小農戶的關系。”

　　日本與我國都是以家庭經營為主體的小農國家，農業(yè)經營呈現超小規(guī)?；⒓鏄I(yè)化、副業(yè)化等特點。在資源稟賦極其不利的條件下，日本政府重視鄉(xiāng)村發(fā)展，把促進小農戶生產與現代農業(yè)有機銜接作為重要的施政方針，逐步實現了農業(yè)現代化和縮小城鄉(xiāng)差距等目標。取得這種成就，與如下幾項措施密切相關。

　　通過法律手段保障農業(yè)政策長期穩(wěn)定。日本采取基本法與普通法相互結合的方式，保障了農業(yè)農村政策有步驟、階段性地扶持小農戶發(fā)展?！掇r業(yè)基本法》和《新食物農業(yè)農村基本法》是政策綱領性的法律，用以規(guī)范農業(yè)農村發(fā)展方向。針對農地、勞動力、資金等生產要素投入的不同特點，日本制定了相應的普通法，既以基本法為基礎，保障特定領域的政策執(zhí)行與目標保持一致，同時又與其他部門的普通法相互關聯(lián)，保障推進步調一致。基本法和普通法基本上貫穿了整個農業(yè)生產、流通、農業(yè)組織等各個領域，使日本農業(yè)促進小農戶生產與現代農業(yè)有機銜接始終處于法律約束之下，有效保障了政策的相對穩(wěn)定性。

　　強化農民主體地位，提升政策施行效率。首先，把農民合作組織作為農業(yè)政策實施的抓手。日本政府通過由農業(yè)經營者為主體的地區(qū)性合作經濟組織“農業(yè)協(xié)同組合”（簡稱“農協(xié)”）來落實補貼發(fā)放、目標價格調整、農產品收儲等政策，提升了政策施行效率。其次，把農民合作組織作為農村基礎建設主力。日本在主要農產區(qū)鼓勵農民組建農田基礎設施建設、維護合作社，采取“一人一票”民主管理，負責本地區(qū)農田水利基本設施建設的規(guī)劃、實施、維護等工作。*后，將農民合作組織作為地區(qū)農業(yè)的管理者。要求各類農民合作組織的理事長兼任本地農業(yè)管理機構的重要職務，代表小農戶參與當地農業(yè)發(fā)展規(guī)劃、農田基本建設規(guī)劃等地區(qū)性農業(yè)農村政策的審定、評估工作，使制定的各項規(guī)劃、政策更貼近農民，有利于地區(qū)農業(yè)發(fā)展。

　　促進農業(yè)規(guī)?；洜I，提升農業(yè)競爭力。首先，逐步放寬農地管制，在保證農地用途不發(fā)生改變的前提下，逐步允許工商資本進入農業(yè)。其次，加大財政扶持力度，對于農地連片后的農地平整、農田基本建設以及引進先進機械和設備的農戶提供補貼；對集約農地之后需要資金的農戶，優(yōu)先發(fā)放政策性貼息貸款。再次，組建農地流轉中介機構，解決農地流轉中出現的信用缺失、信息不對稱等問題。允許農協(xié)、農業(yè)委員會開展農地流轉中介業(yè)務；允許農民以村落為單位組成各種法人形式的“集體營農”組織，代表本村農民進行農地租賃談判；允許由政府與農協(xié)共同出資成立公益性社團組織，提供農地租賃信息、平整、轉租等服務。*后，促進小農戶之間合作生產。鼓勵農戶自愿成立類似于我國的農機合作社、農業(yè)設施共同使用合作社等的“物合組織”，政府給予其購買農機具、土地流轉等扶持，農協(xié)為其提供供銷、融資、保險等服務。

　　完善農村金融體系，降低農民融資成本。一方面，完善合作金融制度。日本建立了由基層社綜合農協(xié)、省級專業(yè)聯(lián)合社、全國專業(yè)聯(lián)合社三級構成的自下而上上下貫通的合作金融體系。由于基層農協(xié)非常清楚成員農戶的日常流水，征信成本低、效率高。另一方面，提升政策金融支農能力。日本政府全資組建了“農林漁業(yè)金融公庫”（現更名為“政策金融機構”），為農村發(fā)展提供中長期、大規(guī)模低息或免息融資。另外，中央政府提供貼息，撬動合作金融、商業(yè)金融資金進入農業(yè)，并委托合作金融機構代為發(fā)放宣傳資料、幫助農戶填寫申請材料和開展信用評級，既降低了政策金融運作成本，又提升了為農業(yè)服務的*度。

　　日本在促進小農戶生產與現代農業(yè)有機銜接上的探索，為我國推動相關工作提供了啟發(fā)。同時，日本的農地私有化政策也曾阻礙了農業(yè)規(guī)模經營的快速發(fā)展。因此，我國應充分吸取日本正反兩面的經驗教訓，結合各地實際情況，引導相關工作走向深入。

　　加強鄉(xiāng)村振興立法保障。立足于社會主義初級階段的基本國情，逐步完善鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關法律法規(guī)設計，將“農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”“堅持農民主體地位”“推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展”“人與自然和諧共生”等基本原則通過立法方式予以固化、細化、實化，為保障實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的平穩(wěn)實施提供法律法規(guī)及政策保障。

　　鞏固農村基本經營制度。日本在資本主義私有制制度下，促進農地流轉只能通過說服、提高稅率、加大補貼力度等經濟手段誘導，效果較差，規(guī)?；l(fā)展進度較慢。我國應保障農村土地承包關系長期穩(wěn)定；完善農村承包地所有權、承包權、經營權的“三權分置”制度，穩(wěn)定承包權，放活經營權；加強對農用地用途的管制；研究農地承包權退出機制，例如依法收回撂荒農地承包權、經營權等，提高農地利用效率。

　　強化以農民為主體的施政機制。進一步提升合作社規(guī)范化水平，完善合作社監(jiān)管制度、財政資金審計制度、登記退出制度等；鼓勵合作社聯(lián)合社發(fā)展，促進合作社合并，減少數量，提升質量；完善合作社為農服務功能，穩(wěn)步推動資金互助社發(fā)展，促進生產、供銷、金融為一體的綜合型合作社發(fā)展；在農業(yè)農村政策制定、執(zhí)行等層面提升合作社的參與程度，使其成為政策抓手，提高政策實施效率。

　　加大對小農戶的支持力度。采取以農村社區(qū)為主導、相關受益農民出資與政府按比例出資的方式，逐步改善農戶的農業(yè)生產條件；完善農村職業(yè)教育體系建設，提升農業(yè)預算中對于小農戶的人力資本投入；鼓勵地方農村信用社或農村商業(yè)銀行與當地的農民合作組織合作，通過允許小農戶以土地承包經營權抵押，開展信用等級評定、風險保險標單抵押等多種形式，彌補小農戶貸款信用不足；加大政策性貼息或風險金擔保金補償力度；采用普惠項目制，增加政策資源公開透明程度，讓符合標準的農戶都能夠享受政策支持。

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